淮安区老科协财经分会  赵长宝

农村集中居住点就是指打破原有的村庄界限，把两个或两个以上的自然村或行政村，经过统一规划，按照统一要求，在一定的期限内搬迁合并，统一建设新的居民住房和服务设施，统一规划和调整产业布局，组建成新的农民生产生活共同体（也称为“中心村”），形成农村新的居住模式、服务管理模式和产业格局。农村集中居住点建设是农村环境整治的重要内容，也是社会主义新农村建设的重要方向。农村集中居住点建设作为农民住宅布局的一种形态，对农村土地资源的配置和农民的生产和生活均具有重大影响。但是，由于种种原因，各地在集居点建设还存在许多新情况、新问题。下面笔者就此谈谈个人看法。

一、 农村集居点建设的必要性

农村集中居住点建设，是现在三农问题的最重要问题之一，按照中央关于新农村建设的一系列指示精神，围绕着生产发展、生活宽余、乡风文明、村容整洁、管理民主的建设要求，必须扎实地开展了农村集中居住点建设。

 1、农村村庄布局不尽合理。长期以来，农村居住“逐水而居”、“沿路而建”的观念沿袭至今，布局分散凌乱，严重浪费了土地、供电、供水及道路、教育、医疗、通讯等各类资源。农村村庄布局的主要形式是以道路、河流为主线，呈“一”字式排布或以道路、河流为中轴线，呈“非”字式排布，不仅影响了农村景观，而且影响了土地的集约利用和农业的规模经营。

  2、农村住房占地面积大，浪费现象严重。由于长期以来实行“一户一宅”的宅基地政策，一家一户的排式建房，既没有建筑密度，也没有容积率。一般建房加上附属设施，其用地面积大大超过了规定的人均建设用地的标准，使大量的土地不能得到很好的集中利用。有的农村住房常年空置、浪费现象十分严重。

  3、基础设施配套难，脏、乱、差问题比较突出。长期以来，农村村庄建设总体上是以农民住房建设为主体。由于小而散的居住状况，使得农村的基础设施配套建设工程量大、建设成本高、到位难、水平低、而且使用效率低，有些甚至无法进行配套。

4、农村环境卫生不能彻底清理。由于农村现状房屋道路参差不齐，四荒地、荒宅基、残垣断壁随处可见，脏乱差很难彻底治理，最近几年各县区也都下大力气治理农村环境，但治标不治本，生活垃圾可以集中清理，但基础环境条件无法改善。

二、农村集居点建设的重要性

农村集中居住点建设应该严格落实省、市要求，规划设计是独院、双拼、联排式等，符合农民生活习惯和使用需求。大多数地区自启动集居基本点建设以来，在党委、政府的领导下，各地因地制宜，加强规划，加大投入，大力宣传，强力推动，新建了一批农民集中居住点。有的镇、村结合农村康居示范村建设，在集居区集中实施了小游园、体育广场、污水集中处理等工程项目，大大提升了集居区功能配套，成为集居点建设中的亮点，主要体现在：

1、有效缓解了土地供需矛盾。农村聚居点建设将若干个村整合在一起，统一规划，统一建设，形成新型社区，使农民集中居住，可以有改变长期以来存在的农村建房点多、面广等状况，节约出大量土地可以复垦为耕地或调整为建设用地，能更好的提高农村土地的利用率。比如可以将老住宅用地进行复垦，便于更好的整理农村的耕地，实现耕地的方整化，以此达到种植规模化以及作业机械化的目的。

2、拉动了农村经济。建设农村聚居点，一方面可以直接扩大农村基础设施投资需求和建房消费需求，带动钢铁、水泥、电力、交通等多个行业的发展，拉动农村经济增长；另一方面由于环境改善，各项基础和保障措施逐步健全，可以有效刺激社区居民消费升级，把农村潜在的巨大消费需求转化为现实购买力，活跃农村经济。

3、提升了居民生活质量。建设农村聚居点，可以完善农村基础设施，使广大农民的居住环境、生活条件、文明程度得到有效改善和提高。通过产业支撑等措施，农民实现了就地转移、就地上班、就地城镇化，过上了既“安居”又“乐业”的理想生活。

4、有利于农民增收，新农村集中居住的区域位置比较好，交通和配套设施比较完善，若是当地有一些特色文化或特色产品，可以将特色利用起来，以此来带动当地经济，从而实现增收。

三、农村集中居点建设中存在的主要问题

目前少数地方农村集中居住点建设中仍存在的种种问题绝对不容忽视。

1、规划尚不到位。我区在实施的农民集中居住区的规划时，为实施项目仓促设计，目前，少数镇街仍然缺乏规划到各生产组的集中居住区规划图，对公共环境、基础设施、配套项目、交通条件等没有系统考虑，明显滞后。新农村集中居住点项目建设仅能代表广大农村的局部，不具有全域推广性。其他尚未规划的村组的农户建房在选址上随意性较大且布局较散，缺乏前瞻性和整体性。

2、设计不尽合理。有的是别墅型结构，有的是多层住房型结构。在制定新农村建设规划中，有以城市住宅小区规划代替农家群落规划的倾向，忽视了庭院经济，户型结构脱离了农村实际。比如多层结构的农民集中居住区在一定程度上存在一味追求某种风格，偏重建筑外观效果，不符合农民实际使用功能需要，大多小区的住户都有土地，农户们要种地，化肥农资农具牲畜要搬上楼都不现实，户型设计不合理造成集中居住成为农民发展庭院经济的严重阻碍。

3、政府包揽较多。不少地方试建的农村集中居住区，无一例外地全部都是由领导挂帅、政府主导、部门支持，举各方之力进行建设。政府包规划设计、包建设配套、包管理服务。政府性投资过大。新农村集中居住点建设是一个系统工程，需要投入大量资金。目前镇街的新农村集中居住点建设，迫于项目时间紧张，建设的资金缺口均由政府整合多个项目资源进行大包大揽的投入，导致项目区域的农户有“坐享其成”的感觉，认为政府应该一包到底，甚至在小区附属设施等建设中对青苗附着物损失等本应由业主自行负责的事项反而向政府漫天要价索赔。由于农民集中居住点建设缺乏明确的相关政策指明政府与农民业主所分明应负担的项目范围，公共服务和配套设施建设资金来源渠道不明确，在政府资金十分有限的情况下，使得要实现全镇域范围全面铺开就不具有可操作性。政府在新农村集中居住点建设中，应扮演导演而非演员，除规划设计、适当的公共服务和部分配套设施等项目应明确由政府投入外，其余建设均应由农户按“谁受益谁负担”的原则自行承担，政府切不可大包大揽。

4、盲目推进埋下隐患。农民集中居住初衷是为了解决农房散建对土地浪费过大及不利于享有基础设施等公共资源的现象，但在实际实施过程中存在“贪大求快”现象。往往要求1个村民小组，在短短一年之内对近百家农房进行统一建设，为顺利项目迎检，往往是“拉郎配”，导致旧宅基地房屋未拆除就开始加入了小区统建房，匆匆忙忙上项目。这样的模式导致表面上新农村农民集中居住区建设光鲜热闹，但实际上，部分在小区内报名统建的农户是为了在小区内低价建房免费享有政府性投入的基础设施等公共资源从而倒腾房子赚钱。加之极个别工作人员没有严格与农户签署入住小区的协议，没有严格把握“一户一宅”原则，造成旧房不愿拆，新房不入住，新小区成了“鬼城”。

5、集居点建成后的管理尚未探明模式。一是集中居住点建设往往跨组建设，甚至跨村，此时，如何界定入住农户的户籍就成为难题，这关系到农户的集体经济成员身份、土地权益分配等一系列衍生问题。二是小区管理问题。在农民集居点建成后，对公共照明、卫生清理、基础设施维护、绿化养护、违规建筑等的管理也变成了难题。三是基础设施等权属问题。比如有的镇建设的三个集居点，包含大量的政府投入，但对政府性投入未建立台账进行登记，若多年后遇到需要拆迁，这些政府性投入设施反而将成为农户索赔的内容，可能导致现在政府投入越多今后赔偿越多的局面。

四、农村集中居点建设问题的解决及对策

农村集中居住点建设模式摸索了一些初步有益的经验，但很不成熟同，就整体而言，目前并不具备普遍的适用性，既难于复制，更难以推广。唯有转换思路，更新理念，从体制和机制层面进行改革与完善，才能破解难题。为此提出解决农村集中居住点问题的几点建议：

1、科学规划。立足本地经济、社会、人口发展水平，按照“适度集聚、节约土地、有利生产、方便生活”的原则，对全镇各村组进行统一规划，坚持规划的超前性，科学处理好远期与近期、经济发展和环境保护、生产与生活等方面的关系。提高规划的科学性，进行充分的调研和论证，特别是要维护规划的严肃性。农民集中居住点建设规划由区政府批准实施，任何组织和个人不得随意变动。

2、合理布局。项目区内农户要新建房屋的一律到农民集中居住点按设计位置和户型结构和风貌进行建设，凡违规建设的，发现一起严肃查处一起，违章建筑应发挥村民自治由村委会组织一律拆除，损失由农户自负。新建集中居住点与改建老院落相结合。异地新建集中居住区就犹如在一张白纸上作画，虽然能够画出最美的图画，但却需要有大量的资金投入。而老院落改建则可依托既有建筑格局和公共基础、服务设施，虽没有异地新建的酣畅、大方，但符合“生态文明”理念的自然美，能够节省配套建设成本和发展庭院经济，传承历史文化，形成百年古宅，是真正符合当前发展实际的模式。对有土地的农户原则上就在本村组选点集居，尽可能避免跨组建设，针对已完全脱离土地的农民群体可允许选择入驻小城镇建设的场镇统建房屋。

3、尊重农民意愿，循序渐进。在是否集中居住的问题上，要以农民的需求和意愿为本，并结合当地经济发展的实际情况统筹考虑。政府在这个过程中应该扮演“引导者”的角色，而不是替农民决策，在新农村建设中，政府一切决策行为都应该“以农民为本”，不能把新农村建设搞成“政绩工程”，农民才是新农村建设的主体，更不能简单地把“新农村建设”理解为“新村建设”，不顾农民意愿搞“大拆大建”。要充分尊重农民意愿，有需求才建，修新房必拆老宅，条件成熟多少户修多少户，按客观规律逐步推进。户型设计上，要站在农户生产生活的实际来设计，新农村小区应根据入住农户习惯设计多种户型，满足农户的需求，妥善处理农民改善居住条件愿望与农民经济承受能力之间的关系。

4、筹资市场化，规范政府资金投入。在新农村集居点建设中，要走市场化的路子，多渠道筹集集中区基础设施投入资金。房屋建设可由入住小区的农户按照村民自治“一事一议”规则进行筹措，集体经济较好，村有积累的，村里可拿出一部分资金用于集中居住点内公用设施配套建设；对自来水、有线电视、商业网点、卫生、教育等设施采取“谁收益、谁负担”的原则，吸引社会投资；政府依据财力状况，对部分公共服务和部分基础设施进行补助。对政府投入部分按村组建立台账进行管理，明确权属，避免建设时投入越大今后征占地赔偿越多的尴尬局面。

5、发挥村民自治管理小区。新农村小区建成后，本着谁受益谁负担的原则，政府积极指导小区入住农户成立业委会，由业委会来决定居住区物业服务方式、物业资金筹集和监管、专项维修资金等问题。农民集中居住区可自行组建物业服务机构，制定相关物管制度，定期公布物业费用使用情况，对居住区内的公共部位、共用设施设备存在维修更换等问题进行公示，所需资金来源从维修资金中缴纳。对于农民集居点的基础设施配套标准，不能照搬城市，要遵从乡土习俗，制定切合实际农民乐意接受的相关管理制度。同时，政府应避免对个别集居区重点包装，厚此薄彼，引起其他地区农户不满。比如：发动小区农民业主自行就地选当地树木移植绿化，不但降低建设和管理成本，增强了农户主人翁意识，而且也是对生态文明的真实诠释，还有利于减少农民集中居住区建设中的矛盾。

总之，从经济发展的过程和阶段看，推进农民集中居住不但有理论上的必要性，而且也是农民和农村自身发展的内在规律，怎样科学有序地推进新农村建设就是摆在我们面前的课题。我们要全力促进农村社会生产方式、农民生活方式、思维方式和价值观念的现代化，逐渐实现住宅集中建设、住房实用美观、设施配套完备、环境整洁优美的新型农村村庄，实施山水田林路综合治理，从而实现城乡一体化的良好局面。