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关于分税制财政体制情况的调查与思考

淮安区老科协财经分会  赵长宝

 

1994年1月1日起,在全国实行分税制财政管理新体制,这是我国财政体制的又一次重大变革。转眼,分税制财政体制实施已二十多年了,在区委、区政府的高度重视下和上级财政部门的正确领导下以及各有关部门的紧密配合下,分税制财政体制在我区运行情况基本正常,社会各界和大多数企业对分税财政体制的反映是好的,整个财税工作进展是比较顺利的,但也存在着值得注意的新情况和新问题。

一、分税制财政体制概况

分税制改革实现“各收各税,各管各事”。按国家规定,现行分税制体制和原包干体制实行“双轨运行。按老体制我区财政上交比例为21.6%,体制上交资金每年 1055万元;按分税制体制,核定我区两税基数是2794万元,超基数增量按照75%上交国家。2000年,我区按新体制超基数增量部分上交国家资金1926万元,新老体制共上交国家资金2981万元。除新老体制结算外,按国家规定,专项收入单项结算分成上解,2000年,我区专项上解751万元。新老体制和专项上交共计达3732万元。省财政在实行分税制财政体制时,按人均财力不足4000元补足到4000元,作为困难补助,1994年核定我区困难补助为1778万元,1995年又因教师工资增加专项补助600万元,计补助2378万元,不进基数,原规定执行到底1999年,后又重新规定适当延长至2000年。

二、分税制财政体制对地方财政的影响

实施分税制财政体制二十多年了,从淮安区的财政行为和整个财政收支情况来看,其利弊已逐渐明显

(一)从有利方面看,主要表现在:

有利于促进地方政府真正加强财政管理,克服一切向上要的依赖性。在原包干制财政体制下,中央与地方的财政分配关系不清楚,包而不干,预算约束不力,未能从根本上调动起地方政府加强财政管理的积极性。地方政府往往是会上讲重要,做起来次要,忙起来不要,一有困难向上要。因此,财政收入增长较慢,遇到困难不分大少、缓急,统统向上求援,依赖性较强。分税制进一步理顺了中央与地方财政分配关系,规范了地方政府财政行为,有利于增强地方政府管好财政的责任。只要地方政府领导真正重视了财政工作,就会想方设法增加有效投入,注重效益,合理支出,正确处理好各方面分配关系,一切经济活动都能注重经济效益的提高,财政收支就会逐步实现良性循环。

有利于调动地方加强企业内部管理,提高经济效益的积极性。按照分税制规定,尽管增值税大头划归中央,但现有企业毕竟具有一定基础,只要不放松内部管理、服务和协调工作,在领导、决策、资金等方面给予大力支持,不断提高经济效益,在中央财政收入增长的同时,地方财政收入也会得到相应增长。因此,只要现有企业搞活了,效益提高了,就会推动地方财政经济的快速发展,为培育新的财源打下良好基础。

有利于引导地方大力发展效益型生产,加速脱贫致富的主动性。分税制就是通过财税分配调节杠杆的作用,引导地方和企业按照区场经济的要求,主动调整产业和产品结构,鼓励运用先进科技手段,进行资源优化组合,主动投资少,见效快、销路好、效益高的产品,加速地方财源建设,尽快脱贫致富。

(二)从不利的方面看,主要表现在:

分税制财政体制对强化中央宏观调控力度,调动中央和地方两个积极性,适应社会主义区场经济体制起到了积极作用。但也给地方财政搞地方经济等带来了一些亟待研究解决的问题。

1、从事权、财权划分上看,分税制体制没有彻底划分明确,传统的支出格局目前仍难以规范。确定“分税”的一个重要前提条件就是明确划分各级政府的事权、财权,然而,这次分税制并未彻底解决这一问题。政府间事权、财权划分的依据是国家的宪法和法律法规,但我国目前的《宪法》对各级政府的事权、财权只是作了原则性的划分,在许多具体事物上,各级政府的职责与权限难到界定。这样,政府间财政支出的科学性、合理性就必然受到影响。因而形成地方政府上下级之间在具体事务上职责、权限交叉,财政分配上各种上解和补助并存的状况。特别是一些专项补助,由于历史原因,其形成并非以各级政府的事权划分为依据的。

2、从财源结构上看,分税制增加了地方财源的零星、分散、季节性和不稳定性。分税制使地方财源结构发生了很大变化。一是第三产业的税收在地方税的总量中比重不断上升,可望与第二产业成为地方财源的主导产业;二是农村经济的税的增量中将不断增多,可望成为地方收入的重要财源;三是个体私营经济的税收在地方税收中的总量将不断扩大,可望成为地方财源不可忽视的一大支柱,但在有些地区,特别是经济欠发达地方上述三大财源更具有分散、零星、季节性和不稳定性的特点,目前都处于薄弱环节,尚未得到应有的发展,因此,要想从这三方面去取得较多的财政收入,将会遇到更大的困难。

3、从收入上看,分税制增加了地方财政征收工作的难度。主要表现在:一是地方固定收入来源不仅分散、零星、季节性强、不稳定,而且征收工作复杂、难度大。如个人所得税、房产税、契税等,这些税种的纳税对象均为农民或公民个人。由于经济欠发达地区文化教育落后,人口素质不高,公民纳税意识较低等原因,要保证上述税收及时足额入库,工作难度可想而知,二是共享收入中对地方,特别是经济欠发达地区分成比例过低,数额较小。如在地方要征收100万元增值税很不容易,但地方只能分得25万元(2016年5月1日起,对营业税改增值税后的增值税收入实行“五五分成”)。中央虽然为保护地方财政的既得利益,采取税收返还措施,但又受到基数限制,增量大头也属于中央,地方得到很少,再具体到一个县(区),显然是“杯水车薪”。

4、从支出上看,分税制增加了地方财政支出压力。按分税制规定,地方财政仍然要承担本地区政权机关运转以及社会公共支出的需要,并且支出比重还将随着各项事业发展、政策性增支和人员的增加而增加。从淮安区2000年财政支出情况来看,尽管收入取得较大幅度的增长,同口径比上年高出10个百分点,但支出压力更大。这是由于各项政策支出不断增加,财政供养人员太多,人员经费增长过决所致。因此,财政收入增长远赶不上支出的增长,财政收入全部用于人头经费,都不能保证按时足额发工资。因此,我区财政属于典型的“吃饭”财政,而且还是“饥饿型”和“欠债型”的财政。在资金调度上为了先保吃饭,拖欠各项专款现象仍很严重,无不影响社会事业的发展。

5、分税制增加地方财政预算资金调度难度。为了保证地方既得利益,中央由于新体制运行后某些过渡措施尚未跟上,给地方财政资金调度带来了极大困难。增值税大部分、消费税的全部直接上划中央,而地方留用较多的零星各税,又因收入入库不稳定,这在客观上时有造成了地方财政资金调度的“真空”。从我区2001年1一4月份预算执行情况来看,按分税制口径计算,全区财政收入上划中央、省级2145万元,上划比例达44%,留用可用资金只有2736万元,而财政支出7449万元。支出中绝大部分是人头经费。尽管如此,由财政负担的干部职工工资的发放,包括教师工资,还是滞后一个月、甚至更长时间。由于资金调度困难,不仅影响了干部职工、教师的工作情绪,而且还影响到工农业生产和各项事业健康、快速发展。

6、从基数确定看不尽合理,地区间差距未得到调整。分税制改革中的“基数”确定,是以1993 年地方实绩为依据确定的,由于各地上解比例等因素相差较大,因而在存量分配上形成了地区间的差距,而且,从横向来看,地区间财力高低、苦乐不均现象也未得到及时调整,距离越拉越大,有两极分化的趋势。

三、进一步完善分税制体制的思考与建议

一是进一步科学界定地方各级政府事权和财权。应该加快步伐,彻底界定地方各级政府间事权、财权,以减少政府间扯不清的麻烦,进一步缩小中央、省级事权范围,相应扩大地区、县级的事权范围。

在正确划分事权的基础上,各级政府之间的财权范围,格局应该是:省级政府应该承担省级国家机关、事业单位正常工作所需经费支出,全省范围内国民经济结构,各地区发展、实施宏观调控所需经费支出,省属高等学校的支出,大型防汛、抗旱等自然灾害救济支出,省级政府应负担的社会保障支出以及全省公路、机构等基础设施支出;地区、县级政府应主要承担本级行政事业单位、机关正常工作所需经费支出,本地社会治安等需经费支出,本级政府支农支出,交通建设和城区维护建设支出以及由地区、县财政负担的文化、教育、卫生经费支出。

二是积极培育地方各级政府的主体税种。所谓地方主体税种就是能够提供满足本级财政支出需要部分财力的税种。目前,地方税中,只有所得税占的比重较大,其他税种所占比重很少,因此,很有必须研究如何对某些地方税给予重视,培育新的地方主体税种。

三是改善税权结构。分税制体制下,中央和地方的税收管理权已经分离,减少了地方在制定税收政策方面的盲目性,但是,目前,税权结构仍不合理,这就是地方政府没有相应的立法权,从而不利于税收工作的开展。由于各地经济结构、资源条件、生产力水平差异很大,很有必要赋予地方政府一定的立法权。在不影响国家宏观调控和充分虑纳税人承受能力的情况下,给地方政府开征某些税种及调整税率的权限。

四是进一步完善转移支付体系,把解决经济欠发达地区财政困难放在重要位置。首先要合理界定财力核算口径。现行转移支付办法中财力指标起了很大作用,有着非同一般的地位,因此财力指标口径的合理性也就显得尤为重要。办法中的财力是按地方本级收入加体制补助(或减体制上解)再加上税收返还以后确定的。我们认为:在计算财力时,应考虑一些特殊项目,如罚没收入和行政性收费收入等列收列支部分,因这部分收入绝大多数是要返回给收费单位的,如果不加以扣除,无疑虚增了财力,造成了那些强化罚没收入和行政性收费收入纳入预算管理的地区会吃亏。其次要进一步规范转移支付构成要素。规范的转移支付构成要素,采用标准收入与标准支出的核算方法。在计算标准收入能力和标准支出水平时,应将中央的宏观战略意图考虑进去,以尽量缩小地区间财力的差距,确保不同地区国民均能享受起码的公共服务,以及帮助欠发达地区改善基础设施为出发点,补充和完善相关因素,并以“因素调整法”实现地区间的财力均衡,最终实现标准支出减标准收入的转移支付模式。再次要以规范的形式确定补助数额和补助方式。现行转移支付内容项目虽多,但数额较少,致使有一部分在上下级财政之间靠“讨价还价”来决定,实行和执行起来难以操作。如:1993年省对淮安区转移支付项目有专项补助、体制补助和其他一次性补助等。1994年实行分税制“两税”上划后,又增加税收返还,特殊困难补助、教育工资补助等,转移支付的项目虽增加了,但基本是“换汤不换药”,对贫困地区财政基本上是于事无补。因而,在补助数额和补助方式等方面还有待进一步规范、科学。补助数额的确定上,要改变目前以中央可补助地方能力来确定数量的做法,代之以一定的增长比例或按一定标准确定补助数额的办法。在补助方式的确定上,要清理专项拨款,对专项拨款进行合理分类,该取消的取消,相对固定的要同现在的一般转移支付捆起来使用,引入“因素法”,从优化资源配置角度出发,从有利于各级政府提供大致公共服务出发,按照程度化、公式化的方法求得各地的补助数。同时,要尽量加大转移支付力度。目前中央用于转移支付的资金,对于调整既存的地区差距,具体到一个县实在是杯水车薪。而且,实行分税制后,中央财政从地方集中不少的收入增量,如转移支付资金所得太少,则地方财政就更加困难。从而也违背了转移支付初衷。以淮安区为例。2000年消费税完成144万元,增值税上划中央6011万元,省财政核定的税收返还基数2794万元,超基数按实际增幅1:0.3比例返还3421万元,这样上划大于返还2734万元。同时,按照分税制财政体制规定,今后预算实行下管一级,即:中央对省、省对区、区对县。由于目前各级财政都很困难,因而,转移支付数额具体到区县级是“僧多粥少”,难以对贫困地区予以区别和重点照顾。加之,层层实行分税制,更加剧了贫困地区财政困难。一方面目前省在中央崐分税制基础上,又将资源税(50%)、印花税(25%)、耕地占用(30%)等划作省级收入。2000年淮安区承担省级收入1509万元,占地方收入的11%,另一方面,对贫困地区的预算管理体制未作调整,各项补贴大体维持上年水平,这也与转移支付目标要求相距甚远。因而,建议转移支付资金来源从量上应有一个明确的规定,如每年集中的“两税”增量的一定比例,或每年保持一定比例的增长。这也是规范化转移支付的内在要求。最后要对贫困落后地区应实行特殊的转移支付政策。目前,大部分地区财政困难固然有经济发展速度不快的自身原因,但也有财政体制与财源结构的客观问题,因此,解决贫困地区财政困难的途径除了自身加快经济发展而外,还需在财政体制等方面予以倾斜。同时,给予特殊转移支付政策,在转移支付资金方面给予特殊照顾。对贫困落后地区停止按1:0.3系数返还两税增量的办法。对增量部分全部返还外,再给一部分转移支付,以保证这些地区的政权稳固。

 五是进一步完善财税征管体制。按照分税制分级财政体制的要求,各级政府应掌握属于自己的征收机关,按照这一原则,应改变各级税务机构条条管理的格局,形成一级政府一级财政一级税务的格局。为协调地方预算的编制和收支工作,同级税务机构应归口于同级政府财政管理。在财政与税务两个系统之间的协调上,应建立一个规范制度,双方都采取积极主动态度,解决好税基核定、代征、分工合作等方面的问题,财税部门要树立为企业服务的思想,为企业发展提供方便,可以考虑财税对企业征税实行一块办公,减少企业在交税过程中不必要的麻烦。同时,要切实加强税收征管工作, 按分税制的要求,协调一致地抓征管。在全局利益一致的前提下,财税部门不仅要关心自己的收入,还要关心和支持财税机关,对中央固定收入的征收,在具体工作中,切忌、慎防由于协调不一致而引起的各种矛盾发生。


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