坚持以人民为中心，探索新的城市管理模式，保持城市经济社会协调发展，已成为城市管理面临的重大课题。改进城市管理工作，是协调推进“四个全面”战略布局的内在要求，是提高政府治理能力的重要举措，是增进民生福祉的现实需要，而城市管理体制包括城市的组织形式、管理制度和管理方法，是整个政府管理体制的重要组成部分。具体地说，城市管理体制就是一种由城市管理机构的设置、管理权限的划分、管理方式的确定，以用管理机制的运用等综合起来的一种比较稳定的体系。实现城市管理精细化，实现人、财、物的合理配置，解决好城市管理实际工作中短板和不足，有利于提升城市的吸引力、竞争力和内在魅力。习近平总书记曾要求，要提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，提高新型城镇化水平，走出一条中国特色城市发展道路。近年来，随着我市城镇化建设的不断发展，中心城区规模的不断扩大，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求也日益迫切。如何建立上下协调、运行顺畅、管理精细的城管体制机制，以进一步提高城市管理和公共服务水平，提升城市发展的品质，巩固文明城市创建的成果，满足人民群众对美好生活的新期待，都具有一定的促进和推动作用，也有必要对我市2016年市政府出台的《关于调整市区城市建设管理体制的意见》相关政策运行情况进行“回头看”，进行再研究、再完善,切实解决在城市管理中存在的难点、困难和不足，都具有一定的现实意义与实际应用价值。同时，对于聚力聚焦打造“绿色高地，枢纽新城”，实现创新淮安、开放淮安、美丽淮安、幸福淮安也具有一定的促进作用。近日，市委、市政府领导专门听取了相关部门对完善现行城管体制机制的情况汇报，并对下一步城管体制机制建设提出了明确要求。为此，我们通过深入市区相关部门单位座谈调研、查阅资料、征求意见等形式，对我市现行城管体制机制进行深入探讨研究，找出解决城市管理中的有效办法，形成我市市区城管体制的新机制。下面，我们从财经建设管理角度提出对策建议，供领导决策参考。

一、现行体制机制的主要做法及成效

1、充分体现财力下倾。为保证区级政府“有钱做事”问题，按照“费随事走，权责一致”的原则，对应的经费和收费权同步调整，经费由市级财政通过体制结算补助给区级财政，收费由区征收或市级统一征收后返还。具体地说就是以2015年城管体制下移经费为基数，通过体制结算每年直接补助给区近7000多万元，比上一轮体制经费大大增加。考虑到区需要购买、更新养护机械，市级财政每年再安排300万元专项用于道路维修、道路清扫、路灯维修机械等装备的购买和更新，并实行“区负责，市补助”新机制，补助金额“一次核定，总量控制”，不与管辖范围、工作量、人员数量、工资水平、物价水平等挂钩，区环卫保洁、园林养护、路灯维修、道路养护等推向市场，变以费养人为以费养事，鼓励有资质、有能力的社会单位和个人参与竞争，降低养护成本，节约财政资金。

2、明确市区两级管理边界。按照“市保重点，区保全面”的原则，明确了市级承担管理的市政重点项目，除此以外的项目和工程均由区级全面负责建设和管理。充分体现了城管重心下移，属地管理，并适度扩大了区级政府管理权限，增强区级政府城市建设管理功能，形成条块结合、以块为主的城市建设管理体制。具体的事权与财权划分为：

一是对于市政道路建设问题，市级负责主城区内城市总体规划明确的主干道及以上建设。区负责辖区内主城区内次干道及以下道路、背街后巷道路建设，负责郊区、乡镇，区属新区、工业园区内所有道路建设。建设经费按照“谁建设，谁承担”；

二是对于市政道路桥梁排水管理养护问题，市级负责淮海南北路等66条436万平方米跨区域主次干道（简称市管道路）以及淮钢大桥等46座桥梁养护。市管道路以外的道路、桥梁由辖区属地养护。市级新建道路完工后，除市政府明确由市级养护外，其他由区负责养护；

三是对于绿化养护问题，市级负责市管66条道路红线范围内绿化及古黄河南岸、里运河两岸、大运河两岸滨河绿化养护。区负责其他绿化养护；

四是对于路灯设施维修问题，市级负责市管道路、桥梁上路灯及相关设施维修。其他路灯及相关设施全部由属地负责维修。其中也包括了路灯用电管理和电费支付权责划分；

五是对于城市生活污水管理问题，市级负责规定的污水处理厂的建设、特许经营监管和服务费支付，主城区控源截污PPP项目实施及特许经营项目监管、考核和服务费支付。区级负责辖区内PPP项目公司运营范围以外污水管网系统的建设、管养等；

六是对于信号灯、交警指示牌、隔离栏、标线维修更新问题，市级负责规定区信号灯的维修更新，凡区属新区、工业园区、经济技术开发区、高新区等辖区内交通指示牌、隔离栏、标线维修更新由其自身负责。新建道路上的交通指示牌、隔离栏、标线建成后全部移交市交巡警支队管理；

七是对于城市道路占道挖掘管理问题，市级负责市管66条道路占用挖掘审批及占用挖掘费的收取使用，其余归区收取使用。对于物业、渣土、公厕管理问题，则全部实行由区级属地管理；

八是对于户外广告、夜景亮化管理问题，市级负责公交站台及公交车身广告、高炮广告审批、执法管理，其他全部实行区级属地管理；

九是对于垃圾焚烧、餐厨垃圾处理问题，市级负责垃圾焚烧发电厂、餐厨垃圾处理厂建设、特许经营监管。餐厨垃圾处理费用由辖区承担。

3、着力提升执法管理效能。建立健全统筹协调机制，进一步厘清市、区城管部门管理职责，明确任务清单、责任清单，执法人员下沉街道，实行双重管理。按照文明城市测评体系要求，紧盯重点难点，排查突出问题，并严格落实问题整改销号制度。完善数字城管平台建设，推进部门系统联网，实现全时段、全方位、全覆盖监控城市区域，形成以信息化建设为支撑的数字化城管格局。贯彻落实城市管理“721”工作法，建立健全“城管+公安+律师”执法机制，实现市、区、街道联动开展集中整治。完善“城市管理和行政执法专家库”、行政处罚与行政强制执法文书示范文本，制定出台了我市首个轻微违法行为免罚事项清单。全面落实《淮安市市容管理条例》，加大市容环境整治力度，着力解决环境脏乱差、户外广告设置不规范、流动摊点占道经营、渣土违法运输等突出问题。落实“门前五包”责任制，办理“门前五包”案件2.92万件。

4、建立常态化的运行保障机制。在现行的城管体制中，建立常态化的运行保障机制，对环卫保洁、园林养护、路灯维修、道路养护等逐步推向市场，变以费养人为以费养事，鼓励有资质、有能力的社会单位和个人参与竞争，降低养护成本，节约财政资金。深入推进环卫设施建设管理，新改建二类以上标准公厕26座。建立健全生活垃圾分类收集责任制，落实属地责任，完善分类收运系统，加快推进终端处置设施建设，着力破解分类收运体系不完善问题。整合数字城管、市政网络等管理装备和人员，共享硬件设备，防止重复建设。创新网格信息员配置模式，采取购买服务、人员兼职等多种形式配置信息员，节约经费支出。

5、大力实施执法队伍素质锻造。加强政治学习，强化政治自觉。实行领导带头，挂钩路段协助执法管理，为创成全国文明城市提供了坚强有力的城管力量。加大教育培训力度，举办城管干部综合素质提升及执法知识培训班，进一步提高城管队伍综合素质。开展扫黑除恶渣土领域“行业清源”专项行动，强化党纪法规约束，真正把纪律和规矩挺在前面，锤炼忠诚、干净、担当城管执法队伍。

二、存在问题与不足

1、城市管理事权存在相互交叉扯皮。在2016年市政府调整确定的市区城市管理体制中，虽然对市区两级主要事权进行了明细划分，明确了市与区在市政道路桥梁排水、绿化管理养护，路灯设施维修管理、城市生活污水管理，以用城市道路占用挖掘、公厕、渣土管理等各自管理范围与承担的事权，但在实际管理工作中仍存在事权交叉，管理责任不明晰、不到位情况，很容易形成相互扯皮、推诿，诸如市容执法管理问题等。

2、行政管理权下放还不够完全到位。在现行城管体制执行中规定，适度扩大区级政府行政管理权限，实行条块结合，以块为主的管理体制机制，这就有可能存在着部门行政执法权下放不到位问题，对法律法规明确规定由市一级层面行使的执法职责必须由市级承担，这一点没有什么问题，关键是对部分法规依据不明确，同时也符合中央“放管服”改革精神的，还存在着思想不够解放，没有完全将委托、授权行使方式予以调整到位，及时下放给区一级，区级执法积极性、主动性调动不够。

3、重大项目投资建设管理标准不够清晰明了。在现行城管体制执行中，虽然明确了在市政重点项目工程，经市政府明确后分别由市区两级承担建设管理，但对重点项目投资标准未予明确，特别是跨区项目投资建设管理问题，在实际操作中很难及时有效地上报市政府研究确定，且投资额到底达到多少可由区直接承担建设管理，区级难以掌握、心中无数。

4、管理力量重心下沉不够。在现行城市管理体制执行调整过程中，市级主要负责统筹协调、监管考核、制定标准等，但在体制调整后市级仍保留了很大一部分管理考核人员，没有有效形成人员力量向基层倾斜、管理重心向基层下移，从而形成了干事的人不如考核管理的人多，一个人干多个人管，基层工作人员力量不足，工作任务重、压力大，“人随事走、责随事走”没有完全落实到位，市级部门与体制改革前相比在职责权限上没有真正做到“瘦身”，放权赋能给区级政府，使得属地管理的优势和积极性没能充分发挥和调动。

5、经费建设投入显得不足。2016年市区城管体制调整后，对区级城管建设经费投入市级实行的是“区负责、市补贴”机制，市级在实行上一轮新的体制时，客观上市级财政也加大了经费补助力度，新增了一定的补贴资金，但由于清江浦区级财政比较困难，自身财力有限，在城市管理经费投入上显得不足，无法满足其城市建设管理经费需求，无法保证做到“有钱做事”，从而也就无法实现城市管理水平高质量、高效率。

三、进一步完善体制机制的对策建议

一是涉及城市管理权应放尽放。由于2016年城管体制调整时保留了部分市级管理权，工作中存在职责交叉扯皮，为有效防止该行为的发生，建议本着能放则放、应放尽放的原则，对原城市管理中保留的部分事权全部下放到区级管理，诸如大运河文化广场、一品梅广场，以及淮海南北路、淮海东西路、北京南北路、承德南北路、翔宇大道等5条主干道市容执法管理权限，应全部按照行政区划范围下划给各区分段管理，明晰执法范围，制定权力清单，落实执法责任，明确市区城市管理执法职责边界，合理划分城市管理事权，以及在城市管理执法中的主体责任。

二是进一步完善区域重大项目管理权职。对涉及跨区域事项、投资额30亿元以下的项目，可由区级审核后直接审批管理，市不再参与管理，有效激发区级工作的积极性、主动性，真正做到有权必有责，权责相一致，协调统一，规范有序，从而使我市的市区城管体制机制更加优化和可行。

三是依法依规委托授权区级行使执法权。应进一步解放思想，创新方式，依法依规对部分法规依据不明确但符合中央“放管服”改革精神和基层实际有关事项执法权，建议应通过委托、授权方式予以调整给区级部门行使。同时，对照城管执法事项的权力清单，凡能通过合法途径委托、授权给区级的，应全部予以委托授权，真正做到放管放批、放责放权。

四是管理人员向基层一线倾斜。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定市区城市管理岗位职责分工，市级城市管理主要负责面上业务指导、考核、监督，以及跨区和重大复杂案件查处职责管理，对涉及其他管理职权，以及与调整下划相关联的所有执法管理人员，按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，应全部向基层一线倾斜，即对市级2016年城管体制调整后保留的部分职责，以及与区级事权交叉的现有相关岗位人员，应全部分流到区一级，加强区级一线执法力量，确保一线执法工作需求。同时，要加强基层一线城管执法队伍建设，着力提升执法人员业务能力，打造一支政治坚定、作风优良、纪律严明、廉洁务实的执法队伍。

五是切实加大城管建设经费投入。针对经费投入不足问题，建议应切实做好开源节流工作，进一步加强财源培植，做大财政“蛋糕”。加强城市基础设施配套费的征收管理，做到应收尽收。引入市场机制，进一步加强经营城市建设水平，利用广场、高架桥下空隙空间，有效增加出租车位，增加场地租金收入。按照市场经济规则，加强绿化苗木公司化经营能力建设，通过政策激励，鼓励有技术、有能力的事业单位人员参与苗木种植公司化运营，有效降低城市管理成本，改变以往“一包了之”做法。建议市级财政在财力许可的情况下，进一步加大对区级补贴力度，确实做到区级能有钱做事。

王明伦 杨志霞 朱伟民